Formuła partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) w Polsce jest coraz szerzej wykorzystywana w przypadku realizacji przedsięwzięć służących poprawie zarządzania zużyciem energii w budynkach użyteczności publicznej, a także związanych z oświetleniem ulicznym. Administracja samorządowa od lat prowadzi działalność inwestycyjną w obszarze tzw. termomodernizacji obiektów użyteczności publicznej, szczególnie wsparcie środków zewnętrznych w postaci dotacji i pożyczek preferencyjnych ze środków krajowych i UE było zachętą do podejmowania tego typu zadań inwestycyjnych. Realizacja projektów z zakresu termomodernizacji czy szerzej poprawy efektywności energetycznej budynków pozostających w zarządzie samorządu (głównie szkół i urzędów) podejmowana była ze względu na spodziewane oszczędności w wydatkach związanych z ogrzewaniem, a także oświetleniem obiektów. Ponadto nie bez znaczenia był widoczny efekt poprawy estetyki budynków publicznych. Zadania te realizowane były głównie w obszarze zarządzania majątkiem komunalnym, obejmującym nie tylko bieżącą eksploatację, ale także polepszenie jakości i rozbudowę tej substancji. Szczególnie modernizacja sprzyjająca zmniejszeniu energochłonności obiektów była powodem wsparcia tego typu przedsięwzięć inwestycyjnych w ramach funduszy UE. Podobna polityka jest kontynuowana również w perspektywie finansowej 2014-2020.
Znaczne nakłady inwestycyjne niestety nie zawsze przekładały się na realne oszczędności budżetowe związane ze spadkiem zużycia energii i związanym z tym faktem spadkiem wydatków na zakup energii. Niezadowalająca efektywność ekonomiczna, a przede wszystkim chęć osiągnięcia realnych oszczędności związanych z dokonanymi nakładami stały się motorem rozwoju przedsięwzięć inwestycyjnych finansujących się w znacznej części z osiąganych dzięki tym nakładom oszczędności. Realizacja przedsięwzięcia w formule PPP zakłada, że istotna część wynagrodzenia partnera prywatnego pochodzi z realnych oszczędności będących wynikiem działań partnera prywatnego przede wszystkim w zakresie efektywnego zarządzania systemem zużycia energii. Istotne dla sektora publicznego jest to, że dzięki współpracy z partnerem nie musi on angażować się finansowo na etapie inwestycyjnym. Podmiot publiczny ma zapewniony odpowiedni standard cieplny, a wynagrodzenie partnera prywatnego jest powiązane z osiągnięciem zakładanych oszczędności.
Umowa o PPP w omawianym obszarze stanowi, że partner prywatny dokona określonych w niej nakładów inwestycyjnych gwarantujących osiągnięcie ustalonych oszczędności w obszarze zużycia energii cieplnej i elektrycznej (określonych jako procent oszczędności w relacji do stanu wyjściowego), co gwarantuje osiągniecie oszczędności budżetowych. Oszczędności te pozwalają na istotne zrefundowanie płatności na rzecz partnera tytułem wynagrodzenia za dostępność zamówionej infrastruktury, w tym sprawne funkcjonowanie systemu zarządzania energią. Opłata na rzecz partnera prywatnego może być pomniejszona karnie w razie niedotrzymania standardu ogrzewania, a także w sytuacji nieosiągnięcia zagwarantowanych oszczędności. Model ten z natury rzeczy zakłada, że jedynym źródłem wynagrodzenia partnera prywatnego są środki pochodzące z budżetu podmiotu publicznego, zgromadzone w ramach oszczędności uzyskanych z tytułu zmniejszenia zużycia energii elektrycznej i cieplnej w obiektach w związku z przeprowadzoną termomodernizacją. W konsekwencji jedynym trybem wyboru partnera prywatnego będzie tryb określony w Prawie zamówień publicznych, w praktyce jest to dialog konkurencyjny, który na etapie negocjacji pozwala na określenie optymalnego zakresu prac niezbędnych do uzyskania efektywności energetycznej oraz przedstawienie proponowanego sposobu obliczenia oszczędności, co przekładało się na optymalny model podziału zadań i ryzyk.
Niemniej jednak, w przypadku konieczności poniesienia znacznych nakładów na termomodernizacje obiektów użyteczności publicznej, jednostki samorządowe decydują się skorzystać z funduszy UE.
Wydaje się, iż połączenie zamówień w formule PPP wraz z finansowaniem inwestycji za pomocą dotacji unijnych może okazać się bardzo korzystny rozwiązaniem i to nie tylko ze względu na poprawę efektywności finansowej przedsięwzięcia, ale przede wszystkim ze względu na współodpowiedzialność partnera prywatnego za osiągniecie odpowiednich wskaźników w zakresie oszczędności.
Podstawową kwestią rozpatrywaną w takim przypadku jest koordynacja procedury wyboru partnera prywatnego w czasie w odniesieniu do procesu przyznawania dotacji. Tym samym znaleźć odpowiedź na podstawowe pytania:
- Jakie są kluczowe punkty styczności między nadawaniem struktury i procedurą przetargową PPP a przygotowaniem wniosku o dotację?
- Czy przetarg na PPP powinien poprzedzić wniosek o dotację, czy na odwrót?
- W jaki sposób koordynować procedurę przetargową PPP i proces składania wniosku o dotację (planowanie w czasie i zarządzanie).?
Innymi słowy – na jakim etapie procesu udzielania zamówienia na PPP należy przedłożyć wniosek o przyznanie dotacji? Lub jeszcze inaczej, jak zaawansowany powinien być proces PPP w momencie składania do wniosku o przyznanie dotacji?
Zgodnie z art. 63 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013 funkcję beneficjenta w przypadku projektów hybrydowych pełnić może zarówno podmiot publiczny, jak i prywatny. W związku z tym, wniosek o dofinansowanie, co do zasady, może być składany przez każdy z powyższych podmiotów. Złożenie wniosku o dofinansowanie dla projektu hybrydowego może następować zarówno przed wyborem partnera prywatnego, jak i po dokonaniu wyboru. W pierwszym przypadku wniosek jest zawsze składany przez podmiot publiczny inicjujący partnerstwo publiczno-prywatne. W drugim wnioskodawcą może być podmiot publiczny lub partner prywatny. Co ważne, aby pełnienie roli beneficjenta było możliwe, nie ma konieczności zamieszczania odnośnych przepisów w programie operacyjnym, czy też dokumentach programowych, np. szczegółowym opisie priorytetów. Wynika to z faktu, iż przedmiotowa możliwość została przewidziana przez przepis rozporządzenia 1303/2013, a zatem obowiązuje w odniesieniu do każdego programu operacyjnego, o ile w jego ramach jest możliwa realizacji projektu hybrydowego.
Tym samy w przypadku realizacji inwestycji w zakresie efektywności energetycznej przy wykorzystaniu modelu PPP oraz finansowa inwestycji za pomocą dotacji unijnych można rozważać dwa scenariusze.
Scenariusz 1: Wniosek o przyznanie dotacji składany jest przed wyborem partnera prywatnego.
Koordynacja działań w czasie w przypadku wyboru scenariusza 1 jest następująca: po podjęciu, przez właściwą instytucję zarządzającą (lub pośredniczącą) działającą w systemie wdrażania danego programu operacyjnego, odpowiedniej uchwały oprzyznaniu dotacji rozpoczyna się procedura przetargowa, a informacje na temat poziomu dotacji unijnej umieszcza się w dokumentacji przetargowej.
Rozwiązanie takie jest pod wieloma względami korzystne, ponieważ pozwala zawczasu starannie zweryfikować, zaplanować i określić warunki przyznania dotacji, a następnie na tej podstawie zaprosić partnerów prywatnych do udziału w postępowaniu. Jednakże warto zwrócić uwagę na pewne praktyczne aspekty składania wniosku o dofinansowanie przed dokonaniem wyboru partnera prywatnego. W przypadku przedsięwzięć realizowanych w formule PPP brak zakończonej procedury wyboru partnera prywatnego oznacza, że założenia odnośnie kosztów finansowych projektu mogą ulec istotnej zmianie po wyborze najkorzystniejszej oferty. Wówczas model finansowy (obejmujący okres realizacji i operacyjności), który został zaprezentowany we wniosku o dofinansowanie może wymagać aktualizacji. Jeszcze bardziej skomplikowana może okazać się sytuacja projektu, w którym wybór partnera prywatnego następuje w trybie dialogu konkurencyjnego w rozumieniu ustawy Prawo zamówień publicznych. W takim przypadku po zakończeniu dialogu z potencjalnym wykonawcami zmianie może ulec nie tylko model finansowy, ale takie fundamentalne elementy, jak zastosowana technologia lub zakres rzeczowy inwestycji, w szczególności, gdy wniosek o dofinansowanie będzie opracowany w oparciu audyty energetyczne. Z powyższych względów złożenie wniosku o dofinansowanie nie powinno następować przed zakończeniem etapu testów rynkowych,które w określonych przypadkach mogą zweryfikować ewentualne zbyt optymistyczne założenia przyjęte przez podmiot publiczny.
Ogólnie rzecz biorąc, proces PPP należałoby we wniosku o przyznanie dotacji dobrze zdefiniować i opisać, tak by w procesie zatwierdzania dotacji uwzględniono jego główne cechy. Jednak jednocześnie proces zatwierdzania dotacji również należy dobrze i w odpowiednim momencie opisać w dokumentacji dotyczącej przetargu na PPP, aby zagwarantować oferentom, że finansowanie za pomocą dotacji unijnej rzeczywiście zostanie zrealizowane.
W przypadku tego scenariusza umowa o dofinansowanie powinna mieć charakter warunkowy do czasu zawarcia umowy PPP. Wówczas instytucja zarządzająca powinna zbadać dane finansowe wynikające z umowy PPP w celu ewentualnej modyfikacji umowy o dofinansowanie.
W celu zastosowania tego scenariusza wnioskodawca musi mieć do dyspozycji wysoki poziom informacji. Oznacza to, że na wczesnym etapie projekt musi być na wysokim poziomie zaawansowania i mieć wysokiej, jakości analizy przedrealizacyjne wyniki, których będą ujęte w studiach wykonalności. Wnioskujący o przyznanie dotacji musi mieć możliwość dostarczenia wyników analizy finansowej i ekonomicznej wraz z analizą ryzyka. Powinien mieć dokładnie określony stopień wkładu finansowego z funduszy UE oraz stabilność finansową projektu. Ponadto konieczne jest przeprowadzenie analizy przedrealizacyjnej, która służy ustaleniu, czy model PPP może być optymalnym modelem realizacji inwestycji. W celu wykazania przewagi modelu PPP w zakresie możliwych do uzyskania korzyści ekonomicznych, w szczególności ze względu na znaczną wartość lub nietypowy charakter projektu, zaleca się, aby analiza ta przybrała formę tzw. komparatora sektora publicznego (ang. Public Sector Comparator – PSC). Narzędzie to służy do porównania dwóch scenariuszy realizacji danej inwestycji: w modelu PPP i tradycyjnym, w całym cyklu życia projektu. Jego celem jest ustalenie, który z powyższych modeli jest bardziej korzystny z punktu widzenia podmiotu publicznego oraz odbiorców usług publicznych świadczonych w ramach projektu
Scenariusz ten ma dwie główne zalety:
- cały proces jest bardziej elastyczny, ponieważ nie ma konieczności czekania ze złożeniem wniosku o przyznanie dotacji do momentu wyboru partnera prywatnego (co w przypadku ogłoszenia konkursu może być wręcz nierealnym warunkiem);
- sektor prywatny ma możliwość uwzględnienia dotacji unijnej w swoich ofertach.
Scenariusz ten ma jednak też wady. Przyznanie dotacji następuje warunkach określonych we wniosku o dofinasowanie. Istnieje ryzyko, że w momencie ogłoszenia zaproszenia do składania ofert otrzymane oferty okażą się dużo wyższe niż przewidywano w studiach wykonalności, co spowoduje zmianę montażu finansowego inwestycji. Może nastąpić również problem odpowiednim ustaleniem wartości wskaźników, które będzie wstanie zagwarantować partner prywatny.
W sytuacji, gdy to podmiot publiczny złożył wniosek o dofinansowanie i zawarł umowę o dofinansowanie przed dokonaniem wyboru partnera prywatnego, istnieje możliwość, by ostatecznie to partner prywatny pełnił rolę beneficjenta. O chęci skorzystania z takiego rozwiązania podmiot publiczny powinien powiadomić instytucję zarządzającą. Aby partner prywatny, już po wybraniu go przez podmiot publiczny, mógł zostać beneficjentem, instytucja zarządzająca musi mieć pewność, że spełnia on wszystkie warunki, aby zostać beneficjentem w ramach danego programu operacyjnego. Oznacza to, że instytucja zarządzająca przed przekazaniem partnerowi prywatnemu roli beneficjenta będzie badała jego zdolność do objęcia praw i obowiązków beneficjenta zgodnie z rozporządzeniem 1303/2013. Do czasu uzyskania przez instytucję tej pewności, umowa o dofinansowanie projektu ma charakter warunkowy.
Scenariusz 2: Wniosek o przyznanie dotacji składany po wyborze partnera prywatnego
Wybór realizacji inwestycji z zakresu efektywności energetycznej w drugim scenariuszu, ma miejsce przede wszystkim w przypadku, gdy studia wykonalności nie są wystarczająco szczegółowe, a poziom informacji nie jest wystarczający do przedłożenia wniosku lub gdy wyniki ofert, potencjalnie w przypadku dialogu konkurencyjnego, mogłyby w znaczącym stopniu wpłynąć na finansowe dane liczbowe dotyczące projektu. Może to również mieć zastosowanie, jeśli beneficjent chce zmniejszyć ryzyko konieczności ponownego składania wniosku z powodu zmian w kosztach projektu i poziomu dotacji wynikających z procedury przetargowej. W tym przypadku wniosek należy przedłożyć przynajmniej po zamknięciu procedury przetargowej wprowadzającej warunek zawieszający dla aspektów finansowych.
Przy zastosowaniu tego wariantu dotacja jest zatwierdzana dopiero po wyborze partnera prywatnego i zawarciu z nim umowy, mimo że wcześniej określa się jednoznacznie sposób jej wykorzystania w ramach modelu PPP oraz sporządza umowę i przygotowuje postępowanie z uwzględnieniem tej formy wsparcia. Rozwiązanie to jest korzystne, jeśli przed uzupełnieniem istotnych elementów wniosku o dotację niezbędne jest rozstrzygnięcie postępowania związanego z PPP (np. jeśli istnieją znaczne wątpliwości co do wielkości wymaganej dotacji).
Wadą zastosowania realizacji przedsięwzięcia w trybie scenariusza 2 jest to, że dotacja może nie zostać zatwierdzona po wyborze partnera prywatnego. Oczywiście ryzyko to może być niższe, w przypadku, gdy projekt znajduje się już na liście projektów kluczowych lub przeszedł ścieżkę wstępnej selekcji na podstawie tzw. „fiszki projektowej”. Jako praktyczne i funkcjonalne rozwiązanie zmniejszające to ryzyko zaleca się, by beneficjent zawsze kontaktował się z instytucją zarządzającą i zwracał się do niej o przegląd dokumentacji przetargowej przed jej ogłoszeniem. Instytucja zarządzająca może zasugerować dodatkowe poprawki lub zmiany, a ten czas wnioskodawca wykorzysta na uwzględnienie ich w dokumentacji przetargowej przed jej ogłoszeniem. Będzie to cenne wsparcie dla projektu, gdy przyjdzie pora na jego rozpatrzenie przed ostatecznym zatwierdzeniem wniosku o dotację.
Zagwarantowanie właściwej koordynacji czasowej jest decydujące, aby chronologicznie:
- zamknąć fazę wybory partnera prywatnego,
- uwzględnić wszelki odpowiednie informacje na temat zamówienia we wniosku o dotację,
- przedłożyć wniosek o dotację.
Wybór odpowiedniego scenariusza zależy od złożoności przedsięwzięcia i dokładności rozeznania aspektów technicznych i finansowych realizacji projektu. Pamiętać należy o tym, iż w przypadku projektów z zakresu efektywności energetycznej minimum wymaganych dokumentów obejmuje przygotowanie audytów energetycznych i kosztorysów, a beneficjent zobowiązuje się do dochowania odpowiednich wskaźników. Tym samym zaleca się, w przypadku wyboru scenariusza 1, aby złożenie wniosku o dofinasowanie poprzedziły chociażby testy rynku, które mogą zweryfikować ewentualne założenia przyjęte przez podmiot publiczny.
Magdalena Wojciechowska
Prezes Zarządu Ingenis sp. z o.o.
Koordynator projektów PPP
