Jak łączyć dotacje UE z PPP. Projekty hybrydowe – kluczowe zagadnienia.

Jak łączyć dotacje UE z PPP. Projekty hybrydowe – kluczowe zagadnienia

Wkroczyliśmy w okres intensywnego przygotowania projektów i wnioskowania o fundusze UE z środków pochodzących z perspektywy finansowej 2014-2020. W celu ich efektywnego wykorzystania warto rozważyć realizację niektórych projektów w modelu hybrydowym.

Projekt hybrydowy polega na wspólnej realizacji przedsięwzięcia przez partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) w rozumieniu art. 2 pkt 24 Rozporządzenia Ogólnego, utworzone w celu realizacji inwestycji infrastrukturalnej.

W minionej perspektywie, hybrydowość przedsięwzięć PPP nie była często wykorzystywana. Zakładała ona przede wszystkim, iż to podmiot publiczny wnioskował o dotację dla projektu a partner prywatny wybierany jak wykonawca dla prac budowlanych objętych wnioskiem o dofinansowanie był podmiotem upoważnionym do ponoszenia wydatków. Doświadczenia z przygotowania projektów pokazały, że w celu skutecznej realizacji tego typu inwestycji konieczne jest uwzględnienie specyfiki PPP poprzez wprowadzenie konkretnych udogodnień dla projektów hybrydowych w ramach uregulowań na poziomie europejskim.

Kluczowym dla wdrożenia rozwiązań w zakresie realizacji projektów hybrydowych było przyjęcie odpowiednich zapisów Rozporządzenia Ogólnego. Zgodnie z preambułą nowego Rozporządzenia Ogólnego, partnerstwo publiczno-prywatne może stanowić skuteczny sposób wdrażania operacji, który zapewnia osiągnięcie celów polityki publicznej poprzez łączenie różnych postaci środków publicznych i prywatnych. Preambuła nie odnosi się do szczegółowych mechanizmów łączenia zasobów publicznych z prywatnymi w ramach realizacji projektów hybrydowych, wyraża jednak generalne poparcie dla tej formuły. Powołanie się w treści preambuły na zasadność wprowadzenia ułatwień dla realizacji projektów hybrydowych w ramach funduszy polityki spójności (jak i rolnej oraz rybołówstwa) stanowi sygnał, że jest to rozwiązanie akceptowane w nowej perspektywie finansowej.

Zgodnie ze Sprawozdaniem przygotowanym na zlecenie JASPERS rozwiązanie problemów dotyczących łączenia zamówień w formule PPP wraz z finansowaniem inwestycji za pomocą dotacji unijnych może obejmować pewne elementy wspólne dla wszystkich modeli PPP, uznane za kwestie horyzontalne.Należą do nich następujące zagadnienia:

Określenie roli głównych zainteresowanych stron w PPP i warunków przyznania dotacji
Określenie systemu finansowania przedsięwzięcia
Określenie beneficjentów kwalifikujący się do dotacji unijnych
Określenie wydatków kwalifikujących się do współfinansowania za pomocą dotacji
Określenie prawa własności do majątku
Określenie kryteriów przetargowych i procedury udzielania zamówień odpowiedniej dla PPP
Określenie koordynacji PPP w czasie w odniesieniu do procesu przyznawania dotacji
Dokonanie podziału ryzyka
Określenie kwestii podatkowych
Dokonanie ustaleń dotyczących sprawozdawczości i kontroli.

Rola głównych zainteresowanych stron w PPP i warunki przyznania dotacji

Szczegółowe uregulowanie wszystkich zagadnień związanych z realizacją projektów hybrydowych w okresie programowania 2014-2020 zostanie powierzone instytucjom odpowiedzialnym za przygotowanie systemu wdrażania funduszy UE na poziomie Brukseli jak i krajowym. Zgodnie z definicjami zamieszczonymi w Rozporządzeniu Ogólnym,: ?partnerstwa publiczno-prywatne? oznaczają formę współpracy między podmiotami publicznymi a sektorem prywatnym, których celem jest poprawa realizacji inwestycji w projekty infrastrukturalne lub inne rodzaje operacji realizujących usługi publiczne, poprzez dzielenie ryzyka, wspólne korzystanie ze specjalistycznej wiedzy sektora prywatnego lub dodatkowe źródła kapitału.

Zatem uczestnikami PPP będą następujące zainteresowane podmioty:

Podmiot publiczny tj. jednostki sektora finansów publicznych, względnie inne osoby prawne utworzone w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, kontrolowane przez jednostki sektora finansów publicznych.
Partner prywatny to podmiot posiadający status przedsiębiorcy lub przedsiębiorcy zagranicznego.
Podwykonawcy :
- Wykonawca projektu i umowy to podmiot prywatny odpowiedzialny za wykonanie projektu budowlanego i przeprowadzenie budowy infrastruktury.
- Ewentualny operator infrastruktury to podmiot prywatny odpowiedzialny za eksploatację lub utrzymanie infrastruktury.

Podmiot publiczny jest najczęściej inicjatorem przedsięwzięcia. Jest on odpowiedzialny za wydanie zaproszenia do składania ofert i wybór najlepszego oferenta, z którym podpisze umowę o PPP. Natomiast partner prywatny najczęściej dysponuje zasobami finansowymi, które umożliwią podmiotom publicznym zamknięcie finansowania projektu unijnego (konieczność wniesienia wkładu własnego i prefinansowania przedsięwzięcia) oraz świadczy zamówione usługi. Nie bez znaczenia jest zaleta, jaką jest możliwość uzyskania większej trwałości przedsięwzięcia na etapie, w którym odbywa się już eksploatacja przedsięwzięcia a projekt nie może być już dofinansowany. Partner prywatny, jako uczestnik projektu unijnego, realizowanego przecież w interesie publicznym, może znacznie zoptymalizować finansowo i organizacyjnie cały proces (value for money), nie tylko w okresie formalnej trwałości projektu. W tym kontekście, zapisy Rozporządzenia Ogólnego, mogą mieć istotne znaczenie dla podmiotów publicznych rozważających realizację projektów hybrydowych w nowej perspektywie finansowej. Składając wniosek o dofinansowanie, podmiot publiczny może wskazać, że beneficjentem projektu stanie się (przyszły) partner prywatny, którego nie można jeszcze wskazać na wczesnym etapie ubiegania się o dofinansowanie. Często będzie to też sytuacja, w której bez dofinansowania ze środków UE, nie istnieje możliwość realizacji projektu PPP. W takim przypadku zawarta na skutek tego typu aplikacji, umowa o dofinansowanie będzie miała charakter warunkowy a wybrany następnie z jej postanowieniami parter prywatny wejdzie w prawa i obowiązki beneficjenta pod warunkiem, że instytucja zarządzająca upewni się, że strona prywatna spełnia wymogi ustanowione w Rozporządzeniu Ogólnym.

System finansowania przedsięwzięcia

Doniosły z punktu widzenia rozwoju rynku PPP w latach 2014-2020 okazać może się artykuł 62 Rozporządzenia Ogólnego zgodnie, z którym, środki unijne przeznaczone na realizację polityki spójności mogą być wykorzystywane w celu wsparcia operacji typu PPP. Warunkiem wsparcia jest jednak, aby takie operacje były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności dotyczącymi pomocy państwa i zamówień publicznych. ?Operacja PPP? zgodnie z punktem 25 artykułu 2 Rozporządzenia ogólnego oznacza operację, która realizowana jest lub ma być realizowana w ramach struktury partnerstwa publiczno-prywatnego. Jak zauważają autorzy Komentarza, zgodnie z definicją operacji PPP, projekt PPP może zostać wsparty środkami pochodzącymi z funduszy UE zarówno na etapie jego przygotowania, jak i realizacji. W pełni dopuszczalne są, zatem sytuacje, w których umowa o dofinansowanie zostanie zawarta przed zakończeniem procesu wyboru partnera prywatnego jak i w sytuacji, kiedy to doszło już do zawarcia umowy PPP między partnerami. Ponadto, przedstawiciele urzędu koordynującego politykę spójności na szczeblu polskim wskazują, że przepisy rozporządzenia tworzą wyraźną możliwość zawarcia umowy, a zatem i oceny całego projektu, przed wyborem partnera prywatnego. Zapewnienie środków UE na tym etapie będzie korzystnie wpływało na przebieg procesu przygotowawczego. Decyzja taka upewni uczestników transakcji, w szczególności sektor prywatny oraz współpracujące z nim banki (dostawców finansowania), że władze publiczne poważnie podchodzą do zasadności wykonania przedsięwzięcia. Może to wpłynąć pozytywnie na ocenę ryzyka kredytowania danej inwestycji i w konsekwencji przełożyć się na zmniejszenie kosztów kapitałowych.

Beneficjenci kwalifikujący się do dotacji unijnych

Jednym z kluczowych zagadnień we wdrażaniu projektów hybrydowych, było określenie, która ze stron umowy o PPP, może być beneficjentem środków UE. W dotychczasowej praktyce projektów hybrydowych, z wykorzystaniem wsparcia dotacyjnego, dominował model, w którym beneficjentem był podmiot publiczny a partner prywatny dopuszczony był do realizacji projektu unijnego jako wykonawca/podmiot upoważniony do realizacji projektu lub operator infrastruktury stworzonej przez podmiot publiczny jako beneficjenta.

W nowej perspektywie zgodnie z artykuł 63 Rozporządzenia Ogólnego, beneficjentem w operacjach PPP, może być zarówno podmiot prawa publicznego inicjujący daną operację albo podmiot regulowany prawem prywatnym danego państwa członkowskiego („partner prywatny”), który został lub ma zostać wybrany do realizacji danej operacji. Zgodnie z art. 63 ust 2 tegoż Rozporządzenia, podmiot prawa publicznego inicjujący operację PPP może zaproponować, aby partner prywatny, który ma zostać wybrany po zatwierdzeniu operacji, był beneficjentem na potrzeby wsparcia ze środków unijnych. W takim wariancie, decyzja zatwierdzająca ze strony instytucji zarządzającej, ma charakter warunkowy do momentu, w którym upewni się ona, iż wybrany partner prywatny spełnia warunki uzyskania statusu beneficjenta zgodnie zasadami ustalonymi w Rozporządzeniu Ogólnym.

W ocenie Komentatorów podkreślenia wymaga, iż wskazanie przyszłego beneficjenta, może nastąpić przed rozpoczęciem postępowania na wybór partnera prywatnego. Wskazane jest jednak, aby w tego typu sytuacjach, podpisanie umowy nastąpiło dopiero, gdy projekt osiągnie już pewien poziom zaawansowania.Należy, zatem zgodzić się z prezentowanym stanowiskiem, że przedsięwzięcie powinno już być ocenione, co do swej rynkowej wykonalności (pozytywnie zakończony etap testów rynkowych) oraz jasno zdefiniowany, w ramach studium wykonalności, zakres rzeczowy. Wydaje się, że pomocne w tym kontekście może być skorzystanie z instytucji dialogu technicznego. Odpowiednio zdefiniowane parametry hybrydowego przedsięwzięcia PPP oraz rozeznanie, co do modelu jego realizacji, pozwolą określić z większą pewnością zasady, na jakich udzielone może być wsparcie projektu. W ocenie Komentatorów, można uznać, że ostatecznie ?zawarcie umowy ppp jest punktem, w którym dochodzi do potwierdzenia, kto będzie realizował projekt PPP oraz na jakich warunkach. Zawarcie umowy o dofinansowanie na tym etapie daje względną pewność, co do możliwości wdrożenia określonego projektu. Natomiast drugi przypadek odnosi się do sytuacji, gdy beneficjentem staje się podmiot prywatny, który nie zawarł jeszcze umowy PPP. Należy mieć na uwadze, że w celu realizacji tego typu projektu podmiot publiczny podejmuje zwykle negocjacje z kilkoma zainteresowanymi podmiotami sektora prywatnego. Jak wspomniano wyżej, w niektórych przypadkach proces ten może być długotrwały. Jednocześnie na tym etapie (tj. przed złożeniem i oceną ofert) podmiot publiczny nie będzie miał żadnych podstaw do stwierdzenia, który z potencjalnych oferentów stanie się partnerem prywatnym (wykonawcą) w projekcie. Prowadzi to do wniosku, iż wyżej wymienionych zapisów nie należy interpretować w ten sposób, że rolę beneficjenta projektu UE może pełnić jakikolwiek podmiot, który ubiega się o pełnienie funkcji partnera prywatnego w projekcie (?) Teoretycznie (?)podmiot, który został wybrany może nabyć status beneficjenta środków unijnych. Jednakże do momentu zawarcia umowy PPP wystąpić może szereg okoliczności, które spowodują, że wybrany oferent nie uzyska statusu partnera prywatnego. ? Z powyższych powodów instytucja zarządzająca musi mieć możliwość upewnienia się, że ostatecznie wybrany partner prywatny, faktycznie może być beneficjentem.

Wydatki kwalifikujące się do współfinansowania za pomocą dotacji

Wydatki kwalifikowalne to kluczowa podstawa wyliczania poziomu pomocy wspólnotowej. Sposób kalkulacji poziomu dofinasowania zależy od tego czy projekt generuje dochód czy też nie.

Zgodnie z art. 61 Rozporządzenia Ogólnego, ?dochód? oznacza wpływy środków pieniężnych z bezpośrednich wpłat dokonywanych przez użytkowników za towary lub usługi zapewniane przez daną operację, jak np. opłaty ponoszone bezpośrednio przez użytkowników za użytkowanie infrastruktury, sprzedaż lub dzierżawę gruntu lub budynków lub opłaty za usługi, pomniejszone o wszelkie koszty operacyjne i koszty odtworzenia wyposażenia krótkotrwałego poniesione w okresie odniesienia. Oszczędności kosztów działalności osiągnięte przez operację są traktowane jako dochody, chyba że są skompensowane równoważnym zmniejszeniem dotacji na działalność.

Jeśli projekt nie generuje dochodów, poziom dotacji oblicza się, po prostu stosując poziom współfinansowania do całkowitych kosztów kwalifikowalnych. Poziom współfinansowania, określony jako odsetek całkowitych kosztów kwalifikowalnych, które mogą zostać objęte współfinansowaniem za pomocą dotacji unijnej, określa oś priorytetowa każdego programu operacyjnego. Jeśli projekt generuje dochód, stosuje się metodę dotyczącą luki w finansowaniu lub nowy mechanizm oparty na tzw. zryczałtowanych procentowych stawkach dochodów.

Kwalifikowalność wydatków ustala się na podstawie przepisów krajowych Zgodnie z zapisem dokumentu ?Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego. Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020? (dalej WK lub Wytyczne), z wyjątkiem przypadków, w których szczegółowe przepisy zostały ustanowione w niniejszym rozporządzeniu lub na jego podstawie bądź w przepisach dotyczących poszczególnych funduszy lub na ich podstawie.

W przypadku operacji PPP, gdy beneficjentem jest podmiot prawa publicznego, wydatki z tytułu operacji PPP poniesione i pokryte przez partnera prywatnego można, w drodze odstępstwa od art. 65 ust. 2, uznać za poniesione i pokryte przez beneficjenta oraz za ujęte we wniosku o płatność skierowanym do Komisji, z zastrzeżeniem spełnienia następujących warunków:

beneficjent zawarł umowę PPP z partnerem prywatnym;
instytucja zarządzająca potwierdziła, że wydatki deklarowane przez beneficjenta zostały opłacone przez partnera prywatnego i że operacja jest zgodna z mającymi zastosowanie przepisami unijnymi i krajowymi, z programem oraz z warunkami wsparcia dla danej operacji.

W opinii Komentatorów, powyższa norma ma zastosowanie do sytuacji, gdy beneficjentem środków UE jest podmiot publiczny, który realizuje projekt PPP. W przypadku modelu realizacji projektu hybrydowego, w którym to partner prywatny zapewnia finansowanie nakładów inwestycyjnych, wydatkami kwalifikowalnymi będą przede wszystkim faktury wystawione przez wykonawcę robót budowalnych lub dostawcę wyposażenia na rzecz partnera prywatnego. Zapisy przedmiotowego artykułu wyraźnie stwierdzają, że w sytuacji, gdy beneficjentem projektu hybrydowego jest podmiot publiczny, możliwa jest refundacja wydatków ponoszonych przez partnera prywatnego, o ile zawarta została umowa PPP i wydatki partnera prywatnego przedstawione do refundacji przez podmiot publiczny zostały zweryfikowane przez instytucję zarządzającą pod kątem zgodności z odpowiednimi przepisami prawa krajowego i europejskiego oraz warunkami określonymi w programie operacyjnym. W praktyce weryfikacja ta nie powinna różnić się od standardowej procedury weryfikacji wniosków o płatność.

Art. 65 ust 2 Rozporządzenia Ogólnego, stanowi, że wydatki kwalifikują się do otrzymania wkładu z funduszy UE, jeżeli zostały poniesione przez beneficjenta i zapłacone między dniem przedłożenia Komisji programu lub dniem 1 stycznia 2014 r., w zależności od tego, która data jest wcześniejsza, a dniem 31 grudnia 2023 r. Ponadto wydatki kwalifikują się do otrzymania wkładu z funduszy UE tylko wówczas, jeżeli odpowiednia pomoc jest rzeczywiście wypłacona przez agencję płatniczą pomiędzy dniem 1 stycznia 2014 r. a dniem 31 grudnia 2023 r.

Prawo własności do majątku

W przypadku projektu infrastrukturalnego o strukturze PPP zainteresowane podmioty kwalifikują się

do własności obiektu infrastrukturalnego.

Możliwe są dwa scenariusze:

Podmiot publiczny pozostaje właścicielem składnika majątku
Podmiot prywatny jest właścicielem składnika majątku na okres trwania umowy, a na koniec umowy następuje przeniesienie prawa własności na podmiot publiczny. Wartość rezydualną określają wspólnie partner publiczny i prywatny.

Trzeba przy tym wyraźnie zaznaczyć, że sam fakt przeniesienia własności infrastruktury wytworzonej w ramach projektu na inny podmiot (np. partnera prywatnego) nie stanowi naruszenia zasady trwałości, o ile nie wiąże się on z nienależnymi korzyściami. W przypadku, gdy przeniesienie to wynika wprost z przyjętych w projekcie założeń i jest uregulowane w umowie PPP, nie może być mowy o nienależnych korzyściach.

Jednakże w celu rozwiania wszelkich wątpliwości interpretacyjnych, w szczególności zaś odnośnie sytuacji, w której partner prywatny, będący jednocześnie beneficjentem, zostaje zastąpiony przez inny podmiot, w art. 63 ust. 5 rozporządzenia 1303/2013 wyraźnie podkreślono, że zmiana taka nie narusza zasady trwałości, o ile zostanie przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Kryteria przetargowe i procedura udzielania zamówień odpowiednia dla PPP

Zgodnie z zapisami Ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym ( zwaną dalej ustawą o PPP) obligatoryjnymi kryteriami oceny ofert są:

podział zadań i ryzyk związanych z przedsięwzięciem pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym;
terminy i wysokość przewidywanych płatności lub innych świadczeń podmiotu publicznego, jeżeli są one planowane.

W przypadku projektu hybrydowych istotne jest również to, że w ramach wniosku o dofinansowanie należy przedłożyć jasne dane liczbowe dotyczące nakładów inwestycyjnych stanowiących koszty kwalifikowane. Regułą jest bowiem, że w ramach dotacji finansowane są jedynie wydatki związane z inwestycją. Aby mieć pewność, co do zachowania zgodności z przepisami dotyczącymi funduszy strukturalnych, zaleca się, by zamawiający rozważył możliwość włączenia do dokumentacji przetargowej wniosku do oferentów o oddzielenie nakładów inwestycyjnych od wydatków operacyjnych, przy czym polegać by to miało na podzieleniu opłaty za dostępność na dedykowane strumienie za obsługę długu powstałego w trakcie budowy, zapewniając bazową stopę zwrotu z inwestycji dla partnera prywatnego, i na wydatki operacyjne.

Zasadniczo w trakcie przygotowywania zamówienia zamawiający powinien był już przeprowadzić studium wykonalności tak obszernie jak to możliwe (wliczając w to analizę finansową, analizę kosztów i korzyści i analizę komparatora sektora publicznego) i zebrać jak najwięcej informacji powalających na określenie wszystkich kosztów, podziała zadań i ryzyk i tym samym pozwalających na wybór tyby postepowania.

Jeżeli w wyniku przeprowadzonych analiz przyjęte zostanie, ze wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego, albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej, do wyboru partnera prywatnego i umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi. W przypadkach przyjęcia, ze wynagrodzenie partnera prywatnego będzie w całości lub w większości pochodzić będzie z zapłaty sumy pieniężnej , do wyboru partnera prywatnego i umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. ? Prawo zamówień publicznych.

W przypadkach, w których nie ma zastosowania ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi ani ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. ? Prawo zamówień publicznych, wyboru partnera prywatnego dokonuje się w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej i wolnej konkurencji oraz przestrzeganie zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności, przy odpowiednim uwzględnieniu przepisów ustawy o PPP, a w przypadku wniesienia przez partnera publicznego wkładu własnego będącego nieruchomością, także przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Koordynacja PPP w czasie w odniesieniu do procesu przyznawania dotacji

Podstawową kwestią rozpatrywaną w takim przypadku jest koordynacja PPP w czasie w odniesieniu do procesu przyznawania dotacji. Należy znaleźć odpowiedź na podstawowe pytania:

Jakie są kluczowe punkty styczności między nadawaniem struktury i procedurą przetargową

PPP a przygotowaniem wniosku o dotację? Czy przetarg na PPP powinien poprzedzić wniosek o dotację, czy na odwrót?

W jaki sposób koordynować procedurę przetargową PPP i proces składania wniosku o dotację (planowanie w czasie i zarządzanie)?

Innymi słowy na jakim etapie procesu udzielania zamówienia na PPP należy przedłożyć wniosek o przyznanie dotacji? Lub jeszcze inaczej, jak zaawansowany powinien być proces PPP w momencie składania do wniosku o przyznanie dotacji?
Zgodnie z art. 63 ust. 1 rozporządzenia 1303/2013 funkcję beneficjenta w przypadku projektów hybrydowych pełnić może zarówno podmiot publiczny, jak i prywatny. W związku z tym, wniosek o dofinansowanie, co do zasady, może być składany przez każdy z powyższych podmiotów. Złożenie wniosku o dofinansowanie dla projektu hybrydowego może następować zarówno przed wyborem partnera prywatnego, jak i po dokonaniu wyboru. W pierwszym przypadku wniosek jest zawsze składany przez podmiot publiczny inicjujący partnerstwo publiczno-prywatne. W drugim wnioskodawcą może być podmiot publiczny lub partner prywatny. Co ważne, aby pełnienie roli beneficjenta było możliwe, nie ma konieczności zamieszczania odnośnych przepisów w programie operacyjnym, czy też dokumentach programowych, np. szczegółowym opisie priorytetów. Wynika to z faktu, iż przedmiotowa możliwość została przewidziana przez przepis rozporządzenia 1303/2013, a zatem obowiązuje w odniesieniu do każdego programu operacyjnego, o ile w jego ramach jest możliwa realizacji projektu hybrydowego.

Tym samym w każdym przypadku można rozważać dwa scenariusze.

Scenariusz 1: Wniosek o przyznanie dotacji składany przed wyborem partnera prywatnego.

Rozwiązanie takie jest pod wieloma względami najkorzystniejsze, ponieważ pozwala zawczasu starannie zweryfikować, zaplanować i określić warunki przyznania dotacji, a następnie na tej podstawie zaprosić wykonawców do udziału w postępowaniu.

W tym kontekście warto zwrócić uwagę na pewne praktyczne aspekty składania wniosku o dofinansowanie przed dokonaniem wyboru partnera prywatnego. W przypadku projektów PPP brak zakończonej procedury wyboru partnera prywatnego oznacza, że założenia odnośnie kosztów finansowych projektu mogą ulec istotnej zmianie po wyborze najkorzystniejszej oferty. Wówczas model finansowy (obejmujący okres realizacji i operacyjności), który został zaprezentowany we wniosku o dofinansowanie może wymagać aktualizacji. Jeszcze bardziej skomplikowana może okazać się sytuacja projektu, w którym wybór partnera prywatnego następuje w trybie dialogu konkurencyjnego w rozumieniu ustawy Prawo zamówień publicznych. W takim przypadku po zakończeniu dialogu z potencjalnym wykonawcami zmianie może ulec nie tylko model finansowy, ale takie fundamentalne elementy, jak zastosowana technologia lub zakres rzeczowy inwestycji.

Scenariusz 2: Wniosek o przyznanie dotacji składany po wyborze partnera prywatnego

Ma to miejsce, przede wszystkim w przypadku, gdy studia wykonalności nie są wystarczająco szczegółowe, a poziom informacji nie jest wystarczający do przedłożenia wniosku lub gdy wyniki ofert, potencjalnie w przypadku dialogu konkurencyjnego, mogłyby w znaczącym stopniu wpłynąć na finansowe dane liczbowe dotyczące projektu.

Podział ryzyka

Analiza ryzyka jest istotnym elementem badań dla przedsięwzięć realizowanych przy wykorzystaniu formuły PPP. Po pierwsze, jednym z kryteriów oceny ofert dla przedsięwzięć realizowanych w formule PPP, jest podział zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Tym samym zakłada się ,iż właściwy podział zadań i ryzyk, jest kluczowy dla powodzenia realizacji przedsięwzięcia przeprowadzanego wspólnie przez podmiot publiczny i partnera prywatnego. Po drugie, odpowiedni podział ryzyk determinuje kwestie związane z ujmowaniem w klasyfikacji statystycznej projektu w budżecie sektora finansów publicznych. Ponadto, odpowiedni podział ryzyk pozwala na osiągnięcie odpowiedniej efektywności projektu w całym okresie obowiązywania umowy z partnerem prywatnym z możliwością jej przedłużenia na okres cyklu jego życia. Analiza ryzyk sporządzana z kolei na potrzeby dokumentacji aplikacyjnej dla projektów współfinansowanych środkami Unii Europejskiej, ma za zadanie przede wszystkim zbadanie prawdopodobieństwa osiągnięcia zadowalającej efektywności pod względem określonej wartości progowej IRR i NPV.

Celem tej analizy jest ustalenie prawdopodobieństwa osiągnięcia przez projekt zakładanych pierwotnie efektów oraz ustalenie prawdopodobnego scenariusza odchyleń tych wyników od wartości reprezentującej ich szacunek. Ryzyko powinno być przekazane stronie, która jest w stanie najlepiej sobie z nim poradzić. Efektywne rozmieszczenie ryzyka ma bezpośredni wpływ finansowy na projekt, ponieważ skutkuje obniżeniem ogólnych kosztów przedsięwzięcia i dlatego stanowi wzmocnienie wartości w stosunku do zaangażowanych środków finansowych w porównaniu z tradycyjnymi metodami udzielania zamówień publicznych.

Prawidłowo przeprowadzona analiza ryzyka pozwala na wstępna analizę klasyfikacji przedsięwzięcia pod kątem długu i deficytu sektora finansów publicznych.

Do podstawowych rodzajów ryzyk związanych z realizacją przedsięwzięć w modelu PPP należą:

1) ryzyka związane z budową,

2) ryzyka związane z dostępnością,

3) ryzyka związane z popytem.

W praktyce podział ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym a partnerem prywatnym determinowany będzie każdorazowo różnymi czynnikami uwarunkowanymi charakterem danego przedsięwzięcia.
W przypadku projektów hybrydowych Należy wziąć pod uwagę dodatkowe ryzyko związane ze współfinansowaniem ze środków unijnych.

Duże ryzyko przed rozpoczęciem projektu związane jest z możliwością nieotrzymania dotacji unijnej. Można je zmniejszyć na kilka sposobów :

Podmiot publiczny bierze na siebie ryzyko, jeśli fundusze unijne nie zostaną przyznane ? fundusze wyrównawcze zapewni podmiot publiczny (może to być znaczące zobowiązanie finansowe).
Warunki udzielenia zamówienia mogą wiązać się z koniecznością złożenia przez partnera prywatnego alternatywnych propozycji, z dwoma scenariuszami, w zależności od tego, czy na projekt zostanie przyznana dotacja unijna (np. w drugim przypadku przyszłe opłaty od użytkowników będą wyższe, aby umożliwić partnerowi prywatnemu pokrycie wyższych kosztów finansowania). Inne ryzyko związane jest z niepewnością co do poziomu dotacji.

Ponieważ w sektorze prywatnym zazwyczaj nie akceptuje się ryzyka związanego z tym, że publiczny wkład finansowy z UE będzie niższy niż kwota określona w umowie koncesyjnej, do przedmiotowych władz publicznych należy decyzja w sprawie zabezpieczenia dotacji unijnej w umowie. Jeśli dofinansowanie kształtuje się na poziomie niższym niż przewidywana kwota, sektor publiczny będzie musiał wyłożyć dodatkowe fundusze na rzecz projektu.

Kwestie podatkowe

W trakcie okresu eksploatacji PPP zarówno wykonawca prywatny, jak i podmiot publiczny stanie w obliczu kwestii podatkowych, takich jak podatek dochodowy, podatek od wynagrodzeń, podatek od (przeniesienia własności) nieruchomości czy też podatek od towarów i usług (VAT). Główna kwestia w zakresie aspektów podatkowych występujących przy realizacji projektu hybrydowego, jest kwestia związana z podatkiem VAT a w szczególności jego kwalifikowalność
Przepisy unijne stanowią, że VAT podlegający zwrotowi nie stanowi wydatków kwalifikowalnych w przypadku współfinansowania ze środków unijnych.
W odniesieniu do mechanizmów dotyczących VAT w PPP możliwe są dwa scenariusze w zależności od głównego czynnika, czyli tego, czy beneficjent dotacji unijnej ma możliwość odzyskania podatku VAT.

Beneficjent niemający możliwości odzyskania podatku VAT

Beneficjent zleca usługi lub budowę i otrzymuje faktury VAT. Beneficjent opłaca je i tym samym płaci podatek VAT. Jednocześnie beneficjent nie ma możliwości odzyskania podatku VAT poprzez odliczenie podatku VAT od przychodów, albo zwracając się do władz skarbowych o zwrot zapłaconego podatku. W tej sytuacji VAT stanowi koszt kwalifikowalny, a dotację wylicza się dla nakładów inwestycyjnych brutto.

Beneficjent będący podatnikiem VAT

Beneficjent zleca usługi lub budowę i otrzymuje faktury VAT. Beneficjent opłaca je i tym samym płaci podatek VAT. Jednocześnie beneficjent ma możliwość odzyskania podatku VAT albo poprzez odliczenie podatku VAT od przychodów, albo zwracając się do władz skarbowych o zwrot zapłaconego podatku.

W tej sytuacji VAT nie stanowi kosztu kwalifikowalnego, a dotację wylicza się dla nakładów inwestycyjnych netto.

Ustalenia dotyczące sprawozdawczości i ustalenia w zakresie kontroli

Co do zasady audyt powinien się kończyć na poziomie podmiotu wdrażającego instrument finansowy, który powinien zapewnić odpowiednią dokumentację do celów audytowych. Ponadto podmioty te nie mogą nakładać na ostatecznych odbiorców wymogów w zakresie przechowywania danych, które wykraczają poza to, co jest niezbędne do wypełnienia ww. zobowiązania.

I tak zgodnie z art. 9 rozporządzenia delegowanego KE nr 480/2014 dokumenty potwierdzające dla wydatków kwalifikowalnych są przechowywane w odniesieniu do operacji przez instytucję zarządzającą lub podmiot wdrażający instrument finansowy, aby umożliwić weryfikację zgodności z prawem i prawidłowości wydatków zadeklarowanych Komisji. Dokumentacja ta powinna zawierać m.in. dokumenty dotyczące ustanowienia i funkcjonowania instrumentu finansowego, łącznie z dokumentami związanymi z monitorowaniem, sprawozdawczością i weryfikacją, formularze wniosków przedkładane przez ostatecznych odbiorców, umowy zawarte z ostatecznymi odbiorcami, dowody, że wsparcie udzielane poprzez instrument finansowy zostało wykorzystane do przewidzianych celów, ewidencję przepływów finansowych. W stosownych przypadkach konieczne jest także zapewnienie na przykład deklaracji złożonych w związku z pomocą de minimis, czy też dokumentów wykazujących zgodność wykorzystania środków z art. 43, 44 i 45 Rozporządzenia Ogólnego. Lista niezbędnych dokumentów potwierdzających stanowi katalog otwarty.

Ponadto, co prawda tylko w dwóch przypadkach, Rozporządzenie Ogólne dopuszcza możliwość przeprowadzenia czynności audytowych na poziomie ostatecznego odbiorcy:

gdy są dowody na to, że dokumenty dostępne na poziomie instytucji zarządzającej lub na poziomie instytucji wdrażających instrumenty finansowe nie stanowią prawdziwego i rzetelnego zapisu udzielonego wsparcia,
gdy dokumenty potwierdzające udzielenie wsparcia z instrumentu finansowego na rzecz ostatecznych odbiorców i jego wykorzystania do przewidzianych celów oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie są dostępne na poziomie instytucji zarządzającej lub na poziomie podmiotów wdrażających instrumenty finansowe.

Magdalena Wojciechowska
Prezes Zarządu Ingenis sp. z o.o.
Koordynator projektów PPP

1.Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności,
Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, www.ppp.gov.pl
2.Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania (2014-2020) – Komentarz do przepisów Rozporządzenia Ogólnego na lata 2014-2020 w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego. www.ppp.gov.pl
3. Ibidem
4. Połączenie finansowania za pomocą dotacji UE z partnerstwem publiczno-prywatnym (PPP) na rzecz infrastruktury Modele koncepcyjne i indywidualne przykłady Sprawozdanie sporządzone na podstawie umowy o doradztwo zawartej z PricewaterhouseCoopers, grudzień 2010 www.ppp.gov.pl
5. Por. Bartosz Korbus ,Partnerstwo publiczno-prywatne. Realizacja zadań samorządu lokalnego z partnerem prywatnym, Wraszawa 2016 str. 190
6. Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania (2014-2020) – Komentarz do przepisów Rozporządzenia Ogólnego na lata 2014-2020 w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego. www.ppp.gov.pl
7. Ibidem.
8. Ibidem.
9. Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania (2014-2020) – Komentarz do przepisów Rozporządzenia Ogólnego na lata 2014-2020 w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego. www.ppp.gov.pl
10. Por. Połączenie finansowania za pomocą dotacji UE z partnerstwem publiczno-prywatnym (PPP) na rzecz infrastruktury Modele koncepcyjne i indywidualne przykłady Sprawozdanie sporządzone na podstawie umowy o doradztwo zawartej z PricewaterhouseCoopers, . JASPERS grudzień 2010 www.ppp.gov.pl
11.Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania (2014-2020) – Komentarz do przepisów Rozporządzenia Ogólnego na lata 2014-2020 w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego, strona 19, www.ppp.gov.pl
12. Połączenie finansowania za pomocą dotacji UE z partnerstwem publiczno-prywatnym (PPP) na rzecz infrastruktury Modele koncepcyjne i indywidualne przykłady Sprawozdanie sporządzone na podstawie umowy o doradztwo zawartej z PricewaterhouseCoopers, JASPERS grudzień 2010 www.ppp.gov.pl
13. Partnerstwo publiczno-prywatne w ramach funduszy UE 2014?2020 (projekty hybrydowe). www.ppp.gov.pl
14. Ibidem.
15. Połączenie finansowania za pomocą dotacji UE z partnerstwem publiczno-prywatnym (PPP) na rzecz infrastruktury Modele koncepcyjne i indywidualne przykłady. JASPERS , grudzień 2010 www.ppp.gov.pl
16. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, www.ppp.gov.pl Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania (2014-2020) – Komentarz do przepisów Rozporządzenia Ogólnego na lata 2014-2020 w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego. www.ppp.gov.pl
17. Partnerstwo publiczno-prywatne w ramach funduszy UE 2014?2020 (projekty hybrydowe), Platforma ppp, www.ppp.gov.pl
18. Por. Rozporządzenie ministra gospodarki z dnia 11 lutego 2015 r. w sprawie rodzajów ryzyka oraz czynników uwzględnianych przy ich ocenie.
19. Połączenie finansowania za pomocą dotacji UE z partnerstwem publiczno-prywatnym (PPP) na rzecz infrastruktury Modele koncepcyjne i indywidualne przykłady Sprawozdanie sporządzone na podstawie umowy o doradztwo zawartej z PricewaterhouseCoopers, JASPERS, grudzień 2010 www.ppp.gov.pl